从山东“网约专车案”、内蒙古“收购玉米案”看——
司法如何与经济发展并肩而行
乔新生
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
2016年岁末，山东省济南市市中区人民法院关于互联网络专车行政诉讼案的判决，最高人民法院指令内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院再审农民收购玉米非法经营罪刑事案件，把握住了法律的精髓。
2016年岁末，有两个司法案件引人注目。一个是山东省济南市市中区人民法院关于互联网络专车行政诉讼案的判决，还有一个是最高人民法院指令内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院再审农民收购玉米非法经营罪刑事案件。
山东济南市市中区人民法院在判决书中明确指出，当一项新技术或者新商业模式出现时，基于竞争理念和公共政策的考虑，不能一概将其排斥于市场之外，否则经济发展将会逐渐缓慢直至最后停滞不前。法院判决认为互联网络出租车这种客运服务属于共享经济的产物，有助于提高资源的利用效率，有助于缓解运输服务供需矛盾，有助于更大程度上满足人民群众的实际需求。行政相对人虽然没有取得出租车运营许可证，但是，在具体经营过程中只是实施了某些行为，如果对其作出较重的处罚，显然是不妥当的。济南市运输管理中心作出的行政处罚决定书，没有载明原告违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节，因此，应当予以撤销。在这一判决中，法院明确指出互联网络出租车的性质，充分肯定了互联网络出租车经营的社会意义，最终以行政机关的具体行政行为不符合法律规定为理由，撤销了行政机关的具体行政行为。
这一判决不仅肯定了互联网络出租车的价值，而且更主要的是，考虑到了行政相对人行为的社会后果，在法律许可的范围内作出了促进全面深化改革的重要司法判决。
司法判决不能超越现行法律规定。无论行政相对人的行为具有多么重要的进步意义，也不管行政机关的行政处罚是否会阻碍市场竞争，司法机关在判决的过程中一方面必须牢牢地把握司法判决的大方向，另一方面，必须严格依法办事，根据法律规定作出判决。这一案件判决的特别之处就在于，司法机关在处理案件的过程中，对济南市运输管理中心行政处罚决定书的形式要件进行仔细分析，认为缺乏法定的元素，因此，作出撤销判决的决定。
这一判决，通过对行政处罚决定书形式要件的审查，为我国互联网络出租车行业发展打开了一条通道。当然，这一案件最大的意义就在于，促使行政机关不得不考虑，面对共享经济条件下出现的互联网络出租车新事物，该如何进一步加强管理。司法机关判决没有激化社会矛盾，没有在行政相对人与行政机关之间形成对立情绪，而是通过对行政处罚决定书的形式审查，发现问题症结所在，促使济南市运输管理中心针对互联网络出租车现象制定具体的行为规范。相信在司法机关的推动下，济南市人民政府和济南市出租车管理部门一定会出台相应的规定，进一步规范济南市互联网络出租车经营行为。
发生在内蒙古巴彦淖尔的这一刑事案件，进一步反映出我国刑罚体系中存在的深层次问题。为了促进我国市场经济发展，上个世纪末颁布的《刑法》规定了破坏社会主义市场经济秩序犯罪的内容，增加了一系列破坏社会主义市场经济秩序的罪名。《刑法》关于破坏社会主义市场经济秩序犯罪的条文许多属于“空白罪状”，换句话说，司法机关在审理破坏社会主义市场经济秩序犯罪刑事案件的过程中，许多要依照行政法规具体规定加以处理。
令人担忧的是，在《刑法》条文中，出现了大量“授权性条款”和“兜底性条款”，司法机关在审理刑事案件过程中，不得不对行政机关制定的行政法规是否符合法律的规定进行审查，不得不对《刑法》“兜底性条款”作出司法解释。巴彦淖尔市临河区人民法院在审理农民收购玉米案件中，依照《刑法》第225条的规定，以“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”这个兜底性条款判处被告人有期徒刑，这样的判决虽然从法律适用的角度来看并没有错误。但是，正如最高人民法院发回再审指令所指出的那样，适用兜底性条款“应当特别慎重”，相关行为需要法律、司法解释明确规定，并且要具备相当的社会危害性和刑事处罚的必要性，严格避免将一般性质违法行为当作刑事犯罪来处理。
这一案件中，被告人行为属于农民收购玉米卖给粮库的倒买倒卖行为，这样做等于在农民和国家粮库之间架起了桥梁，没有破坏粮食流通的主渠道，没有严重扰乱市场秩序。最高人民法院发回再审的指令，不仅阐明了我国刑法兜底性条款的司法适用规则，要求今后法院在审理案件适用兜底性条款时，应当有明确的法律和司法解释，如果没有司法解释，那么，法院在审理案件过程中应当避免适用兜底性的条款。不仅如此，最高人民法院从法律事实角度对这一案件的法律关系作了明确的表述，认为被告人行为实际上起到了桥梁纽带的作用，被告人将农民手中的粮食卖给粮库，没有破坏现在的粮食专营制度，没有严重扰乱市场秩序，不具有与刑法第225条规定的非法经营罪前三项行为相当的社会危害性，也没有刑事处罚的必要性。最高人民法院针对特殊案件发出指令同时，没有触及我国《粮食流通管理条例》的有关规定，也没有对我国的粮食专营政策作出评价。这是恪守司法本分的具体表现，也是司法“保守性”的具体体现。
市场经济条件下，市场主体以营利为目的，会不断地创新经营模式，衍生出各种各样的交易形式，这就要求行政机关和司法机关在处理相关案件过程中，必须充分尊重市场主体的积极性和创造性，为市场主体开辟新的经营渠道、创新经营方式提供必要的法律空间。
值得注意的是，我国现行法律体系具有非常明显的授权性立法特征，法律授权行政机关根据改革需要制定相应的行政法规。行政机关在制定行政法规和部门规章的过程中，为了加强管理，往往通过兜底性的条款，赋予自己自由裁量权。这是行政自我授权的一种特殊表现形式，也是我国立法中值得高度关注的现象。
许多兜底性条款赋予了行政机关解释权，行政机关作出行政处罚或者行政决定的时候，可以根据兜底性条款扩大自己的行政权。如果司法机关在审理涉及兜底性条款的案件中没有深入了解我国法律体系的结构，没有认真分析兜底性条款产生的社会后果，那么，很容易在行政机关后面亦步亦趋，通过司法判决确认行政机关的自我授权行为。
最高人民法院在发出再审指令时，明确要求法院在适用兜底性条款必须有明确的法律规定和司法解释。这样做一方面可以通过间接的方式限制行政机关的自由裁量权和自我授权行为，另一方面也可以通过直接方式限制各地人民法院在审理案件过程中不当适用兜底性的条款司法行为。
当然，要想从根本上解决《刑法》结构中存在的深层次矛盾，还必须对我国现行刑法体系进行大刀阔斧的改革，充分吸取《刑法》（修正案）内容的同时，慎重考虑调整破坏社会主义市场经济秩序犯罪的有关内容，因为只有这样，才能为我国社会主义市场经济的健康发展开辟更加广阔的法律空间。
破坏社会主义市场经济秩序犯罪的规定，在特定历史条件下具有一定进步意义。现在看来，如果我国刑事立法过于贴近市场经济，针对我国市场经济发展中出现的问题采用刑罚的方式加以规范，那么，很可能会导致我国刑罚体系内部逻辑混乱，刑法的基本原则遭到严重破坏。
破坏社会主义市场经济秩序犯罪的许多内容都可以归入侵犯公民财产和人身权利的部分，如果破坏社会主义市场经济秩序，那么，可以通过刑事自诉或者检察机关提起公益诉讼的方式，维护国家利益和社会公共利益。总而言之，调整《刑法》破坏社会主义市场经济秩序犯罪的内容，对于促进我国社会主义市场经济健康发展，对于市场主体创新经营，对于保护市场主体的正当利益具有至关重要的意义。相信全国人大常委会针对我国司法机关在处理破坏社会主义市场经济秩序犯罪中所面临的问题，一定会制定系统性的解决方案。刑法修正案的不断颁布实施，极大地丰富了我国的刑法内容。对《刑法》进行改革，在维护公民的人身财产权利的基础上，调整破坏社会主义市场经济秩序犯罪的内容，不会影响市场秩序，相反地，会进一步维护公平竞争秩序，切实保护公民人身财产权利。
（作者系中南财经政法大学教授）
背景链接
背景一：“网约专车案”一审 行政处罚被撤销
2015年1月，山东济南市民陈超在使用滴滴专车软件开“专车”送客时，被济南市客管中心认定为非法运营的“黑车”，予以查扣并处2万元罚款。陈超起诉至法院，要求撤销行政处罚。
济南市市中区人民法院审理认为，陈超的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。但考虑到网约车这种共享经济新业态的特殊背景，此行为的社会危害性较小。同时，陈超通过网络约车软件进行道路运输经营，而陈超与网络约车平台的关系及与乘客最终产生的车费是否实际支付或结算完毕，济南市客管中心未提供证据证明，具体几方受益也没有证据证明，尚不明确。
法院审理认为，虽然济南市客管中心对未经许可擅自从事出租汽车客运的行为可以依法进行处罚，但陈超在本案所涉道路运输经营行为中仅具体实施了其中的部分行为，在现有证据下，济南市客管中心将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于原告，并对其个人作出了较重的行政处罚，处罚幅度和数额畸重，存在明显不当。
2016年12月30日，济南市市中区人民法院作出一审判决，撤销济南市客管中心对“专车”司机陈超的行政处罚。
背景二：“收购玉米案”被最高法院指令再审
内蒙古巴彦淖尔市农民王力军，于2014年11月至2015年3月间，在未经粮食部门许可及工商行政机关核准的情况下，从周边农户手中非法收购玉米，数额达到21万余元。
随后王力军将收购的玉米陆续卖到巴彦淖尔市粮油公司杭锦后旗分库。2015年底，其违法行为被工商局等部门查获，随后王力军自首。
巴彦淖尔市临河区人民法院以被告人王力军没有办理粮食经营许可证和工商营业执照而进行粮食收购活动，违反《粮食流通管理条例》相关规定为由，依据刑法第225条第（四）项规定，以非法经营罪判处王力军有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币2万元。
最高人民法院认为，刑法第225条第（四）项是在前三项规定明确列举的三类非法经营行为具体情形的基础上，规定的一个兜底性条款，在司法实践中适用该项规定应当特别慎重，相关行为需有法律、司法解释的明确规定，且要具备与前三项规定行为相当的社会危害性和刑事处罚必要性，严格避免将一般的行政违法行为当作刑事犯罪来处理。
2016年12月底，最高人民法院依法指令内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院再审此案。
