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《最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》的理解与适用

添加时间: 2023-8-7 8:27:07 来源: 作者:合肥离婚服务网 点击数:279
《最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》的理解与适用
何 帆 李承运 陈 琨
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    2023年7月28日,最高人民法院印发《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》(法发〔2023〕13号,以下简称《指导意见》),细化明确了案件提级管辖、再审提审的适用领域、具体情形、判断标准、操作程序、保障机制,配发了相关诉讼文书样式。《指导意见》对于加强审级监督体系建设、做深做实新时代能动司法具有重要意义,有利于促进诉源治理、统一法律适用、维护群众权益。为便于各级法院正确理解适用,现就《指导意见》的起草背景、基本思路和重点内容解读说明如下。

    一、起草背景

    中办2019年印发的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》提出要“健全完善案件移送管辖和提级审理机制,探索将具有法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理”。2021年5月,中央深改委审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》进一步要求“完善案件管辖权转移和提级审理机制”。2021年10月,经全国人大常委会授权,最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点,并印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(以下简称《试点实施办法》),重点就提级管辖、再审提审的案件类型、程序规则作出规定。试点启动以来,各级法院通过建章立制、细化规则、强化配套,落实落细相关工作要求。试点期间,全国各中级、高级法院累积提级管辖案件1700余件,其中90件转化为典型案例、3件转化为参考性案例。最高人民法院再审提审案件近800件,梳理提炼各审判领域裁判要旨2000余个。通过试点,提级审理的制度功能充分彰显,较高层级法院裁判的示范引领作用逐步显现。

    与此同时,试点也暴露出提级管辖、再审提审机制运行过程中存在的部分问题:一是相关案件的判断标准过于原则,难以精准识别,存在“该提不提”“为提而提”和“相互推诿”现象。二是报请提级管辖的程序繁琐冗长、审批要求过于严格,灵活性和可操作性较弱,加之缺乏相应的考核激励机制,上级法院法官认为“提级审理”不如“答复请示”方便,办“提”上来的案件与办其他案件区别不大,所以“能不提就不提”,更不会依职权主动提审。三是各审判业务条线指导跟进不足,上级法院相关审判庭缺乏靠前指导、主动发现、统筹把控的意识,对提级管辖积极性不大、参与度不高,实践中经常是研究室、审管办等综合业务部门在协调相关工作。四是特殊类型案件的发现渠道不够充分。除下级法院主动报请、当事人提出申请外,上级法院缺乏常态化发现、监测、甄别渠道。五是裁判成果转化力度不够,上级法院提审案件往往是“一判了之”,对其规则意义、示范价值缺乏深入挖掘,既没有转化成规范性文件或典型案例,也没有在辖区法院内发挥指导效应。六是诉讼文书样式不明。因上级法院依职权提级管辖、高级法院报请最高法院再审提审不属于常用程序,相关诉讼文书样式欠缺,影响各地法院适用的积极性。

    针对上述问题,最高人民法院将“案件提级管辖、再审提审工作机制不够健全完善”作为学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育检视整改的重要问题之一,经深入调研,并广泛征求意见,研究制定了《指导意见》,经院党组审议通过后印发实施。

    二、基本思路

    《指导意见》主要遵循以下起草思路:

    第一,充分体现诉源治理和统一法律适用的价值导向。完善提级管辖、再审提审工作机制,是在审判重心“下沉”的大背景下,解决哪些案件“向上走”以及如何“向上走”的问题。“提级”本身不是目的,而是要推动下级法院“解决不了,解决不好”的案件进入上级法院,充分发挥较高层级法院政治站位高、政策把握准、协调力度大、抗干预能力强、指导效力广的优势。通过提级审理特殊类型的案件,彰显示范引领效应,促进诉源治理,解决法律分歧,实现“提级一件,指导一片”,最大限度减少衍生案件和涉诉信访,并为研究制定新兴领域的司法解释、司法指导性文件夯实实践基础。《指导意见》的内容充分体现了上述价值导向,既避免下级法院因标准不明、程序繁琐而“上交矛盾”或“消极应对”,又防止上级法院因发现渠道不足、缺乏激励机制而“敷衍推诿”或“该提不提”。

    第二,在法律框架内和试点基础上优化完善工作机制。关于提级管辖和再审提审程序,三大诉讼法及其司法解释的规定相对原则,相关工作机制主要规定于《试点实施办法》第四条至第十条、第十四条至第十五条。四级法院审级职能定位改革试点将于2023年8月结束,《试点实施办法》届时也将失效。因此,有必要在总结试点工作基础上,将实践证明行之有效的内容上升为制度,并优化调整操作不顺、效果不佳的举措。

    《指导意见》在坚持于法有据的前提下,优化调整了《试点实施办法》的相关举措。例如,按照《试点实施办法》第七条,下级法院报请提级管辖的案件,应当“经本院院长批准”,“涉及法律统一适用问题的,应当经审判委员会讨论决定”。调研过程中,下级法院普遍提出,审判组织报请提级管辖的积极性本就不高,如果再设置繁琐的审批程序,既可能增加当事人程序负担,也会进一步压缩提级管辖适用空间。因此,《指导意见》将提级管辖批准主体放宽至“院长或者分管院领导”,即院长、分管副院长和审委会专职委员,不再要求经审委会讨论决定。另外,《试点实施办法》原本区分“基层法院报请中级法院”和“中级法院报请高级法院”两种情况,分别规定了提级管辖情形。从调研情况看,各地普遍认为没有区分必要,《指导意见》采纳了上述意见,一并规定了应当提级管辖的6种情形,适用于任一层级的法院。

    第三,强化绩效激励和条线指导的协同配套系统集成。《指导意见》起草过程中,各级法院普遍反映,提级管辖、再审提审的适用力度、裁判效果、制度效能之所以有待提升,很大程度是因为配套机制不到位、条线指导未跟进。为此,《指导意见》就配套保障机制作出专门规定,压紧压实了上级法院审判业务条线的指导责任,强调了提级管辖、再审提审案件的考核评价重点,进一步明确了裁判成果的转化方式和价值导向,推动形成制度合力,最大程度发挥提级管辖、再审提审的制度效能。

    三、《指导意见》的主要内容

    《指导意见》包括5个部分26个条文。第一条至第三条是一般规定,提出了总体工作要求,明确了提级管辖、再审提审的具体内涵、法律依据、适用类型。第四条至第十四条是关于完善提级管辖机制的规定,包括提级管辖的6类情形、判断标准、报请程序、提级程序、文书内容、备案要求、审限计算等。第十五条至第二十条是关于规范民事、行政再审提审机制的规定,包括再审提审的一般要求、最高人民法院应当提审的6类特殊情形,并重点明确了高级法院报请再审提审的情形、形式、程序、审限等。第二十一条至第二十四条规定了提级管辖、再审提审的保障机制,明确了上级法院案件发现提级审理案件的8种渠道,并对激励考核机制、审判条线指导、裁判成果转化提出了具体要求。第二十五条至第二十六条为附则,明确了《指导意见》的解释权限、备案要求和施行时间。附件是为了配合《指导意见》施行而制定的22种诉讼文书样式。实践中,有以下九个方面的内容需要重点把握:

    (一)关于《指导意见》适用的审判领域。按照《指导意见》第二条、第三条,提级管辖内容适用于刑事、民事、行政领域,但再审提审内容仅适用于民事、行政领域。主要考虑是:第一,按照中央改革工作部署,四级法院审级职能定位改革试点主要围绕民事、行政再审机制展开,不涉及刑事申诉制度改革。第二,在审判监督程序上,刑事领域与民事、行政领域有较大差异。刑事领域为申诉程序,主要由终审法院审查处理,还涉及与检察机关的衔接程序,相关规则具有较强的刑事办案特点;民事、行政领域为申请再审程序,主要由上一级人民法院审查,审查主体和处理程序更为相近,指令再审、驳回再审申请必须以裁定形式作出,程序规则较为一致,适宜一并作出规定。第三,刑事诉讼法及其司法解释关于刑事申诉的规定相对完备,实践运行情况良好。按照刑事诉讼法第二百五十四条第二款,最高人民法院对地方各级法院的生效判决、裁定,如果发现确有错误,均有权提审。刑事诉讼法司法解释第四百六十一条第一款也规定:原判决、裁定认定事实正确但适用法律错误,或者案件疑难、复杂、重大,或者有不宜由原审法院审理情形的,可以提审。鉴于刑事案件的提审规定已较为明确,对于确有必要由最高人民法院提审的刑事案件,也可以参照《指导意见》第十六条规定的情形,按照刑事诉讼法及相关司法解释直接提审。因此,《指导意见》仅细化明确了民事、行政再审提审的程序性规定。

    (二)关于提级管辖的适用层级。按照《指导意见》第二条,提级管辖包括上级法院依下级法院报请提级管辖、上级法院依职权提级管辖两种类型。实践中需要注意的是:第一,依报请提级管辖方面。下级法院报请应当按照审级逐级层报。中级法院收到基层法院报请提级管辖的第一审案件后,如果认为更适宜由高级法院一审的,可以继续向上报请。第二,依职权提级管辖方面。上级法院对辖区任一层级法院已受理的第一审案件,认为有必要由自己审理的,可以直接提级管辖,不局限于“下一级”法院受理的案件。例如,江苏高院可以依职权主动提级管辖辖区基层法院已受理的第一审案件,不必要求相关中级法院先行提级。第三,最高人民法院提级管辖方面。三大诉讼法并未限制提级管辖的法院层级,最高审判机关根据相关案件的影响力、特殊性,也可以依职权或依报请提级管辖第一审案件,但必须十分慎重。第四,提级管辖案件的程序阶段方面。按照刑事诉讼法第二十四条、民事诉讼法第三十九条、行政诉讼法第二十四条,提级管辖仅限于第一审案件。对于第二审案件、发回重审案件、执行案件等,均不适用提级管辖。

    (三)关于提级管辖具体情形和判断标准。《指导意见》第四条规定了提级管辖的6类情形:(一)涉及重大国家利益、社会公共利益的;(二)在辖区内属于新类型,且案情疑难复杂的;(三)具有诉源治理效应,有助于形成示范性裁判,推动同类纠纷统一、高效、妥善化解的;(四)具有法律适用指导意义的;(五)上一级人民法院或者其辖区内人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧的;(六)由上一级人民法院一审更有利于公正审理的。《指导意见》第五条根据试点运行情况,细化了几类具体情形的判断标准。实践中,需要注意以下四个方面:

    第一,案件是否应当提级管辖、提到什么层级的法院审理,需要统筹考虑案件所涉利益、规则意义、繁简程度、示范作用、关联群体等多重因素,不宜一概而论。有的案件涉及群体因素,必须紧密依靠地方党委政府开展工作,推动争议实质性化解,不宜轻易将矛盾上交。例如,涉及大型项目的征地拆迁等行政纠纷,极易引发群体事件,更适宜由受诉法院在上级法院指导下,在地方党委政府配合支持下推动纠纷实质化解。有的案件虽然涉及疑难复杂问题,但上级法院之前已通过提级管辖作出示范性裁判,不再具备首案效应,可以由下级法院继续审理。例如,四川高院经审委会讨论,将绵阳中院提级管辖的一起民事案件转化为参考性案例,明确了居委会是否具备用人主体资格,对于涉及同一问题的纠纷,四川其他中院无需再行提级管辖,由相关基层法院参照高院参考性案例办理即可。

    第二,对于“在辖区内属于新类型,且案情疑难复杂的”案件,“新类型”和“疑难复杂”两个条件应同时满足。这主要是考虑到,有的案件虽不常见,但案情相对简单、审理难度不大、示范效应不强,没有提级管辖必要。实践中,也有一些案件,数量虽然不多,但社会影响恶劣、定性差异较大,应当通过对典型案件的提级管辖,由较高层级法院确立裁判规则、明确价值导向,为辖区法院处理相关类似案件提供规范指引。例如,近年各地屡现的民航“机闹”类案件、通过对同居者施以精神暴力致其自杀等新型虐待类案件。之所以强调提级管辖情形仅限“本辖区”,是因为我国幅员辽阔、各地经济社会发展程度存在差异,纠纷类型结构也有所不同,不宜也不可能都从全国范围内判断每起案件是否属于新类型。例如,一些涉及新就业形态劳动争议、金融创新产品争议的案件,在沿海和经济发达地区的基层法院较为常见,但在部分中西部地区却属于新类型。因此,各地法院需要结合辖区审判实际、法律适用情况、基层审判能力等因素综合考虑,确定案件是否适宜提级管辖。

    第三,对于“具有诉源治理效应,有助于形成示范性裁判,推动同类纠纷统一、高效、妥善化解的”案件,上级法院提级管辖的主要是典型个案,据此明确裁判规则和处理方式,而不是将关联案件、批量类案一律上提。对于纠纷成因相似、人员数量较多、所涉规则一致,并由辖区不同法院受理的案件,上级法院提级审理作出示范性裁判后,应及时通报辖区法院,引导当事人作出理性选择,促进关联纠纷系统化解。例如,浙江丽水中院提级管辖的一起民事案件,因涉及辖区多家商店、超市,中级法院通过邀请企业代表旁听开庭、发布涉诉风险预警、促成行业协会组织签订诚信经营自律宣言等方式,扩大案件的示范引领意义。案件由中级法院裁判后,同类案件当事人纷纷主动寻求调解、达成和解,实现了纠纷的源头治理。

    实践中,有的纠纷涉及广大群众利益,社会广泛关注,也可以考虑提级管辖。例如,四川成都、山东菏泽、湖北武汉等地中级法院提级审理的几起民生类案件,涉及居民小区安装新能源车充电桩、老旧居民楼加装电梯、住宅楼内电梯噪声污染等问题,这些纠纷都属于人民群众的“身边小事”,由于下级法院裁判尺度不一,“小案”提级后可以办出“大道理”,具有重要的教育示范意义,也有利于培育全社会的法治意识、规范意识,弘扬社会主义核心价值观。

    第四,对于“具有法律适用指导意义的”案件,包括两种情形:1.法律、法规、司法解释、司法指导性文件等没有明确规定,需要通过典型案件裁判进一步明确法律适用的。从目前各地提级管辖情况看,不少取得良好效果的案件均属于这一类型。例如,上海二中院提级管辖的一起关于业主大会表决票送达和计票规则的案件,涉及民法典第二百七十八条第二款关于业主“参与表决”规定的理解与适用,有利于指导解决上海1.3万个居民小区业委会可能出现的相关纠纷。重庆二中院、安徽芜湖中院提级管辖的几起教育培训合同纠纷案,均系国家“双减”政策背景下因终止合同产生的纠纷,案件提级审理后,明确了培训机构“机构停业、人员失联、一关了之”情况下教育合同的责任认定问题,有效维护了消费者合法权益,保障了“双减”政策平稳落地实施,也为同类纠纷通过调解等方式化解提供了规则参照。实践中,涉及“职业索赔、知假买假”相关问题的纠纷、网络直播打赏行为的效力及返还纠纷、人工智能“换脸”后产生的肖像权纠纷、数据权益纠纷、算法歧视或算法操纵类纠纷等,都属于需要通过典型案件裁判进一步明确法律适用、开展相关治理的。2.司法解释、司法指导性文件、指导性案例发布时所依据的客观情况发生重大变化,继续适用有关规则审理明显有违公平正义的。上述两类情形,综合参考了《试点实施办法》和最高人民法院《关于法律适用问题请示答复的规定》(法〔2023〕88号)相关条文,实践中主要由上级法院把握。需要强调的是,上级法院在提级审理符合上述情形的案件时,不得在裁判文书中对司法解释、司法指导性文件、指导性案例作出否定性评价,但可以逐级向最高人民法院提出“立、改、废”的工作建议。

    (四)关于提级管辖程序规则。《指导意见》第六条至第十条明确了提级管辖的报批程序、审查主体、时限要求、处理方式等。实践中需要注意的是:

    第一,按照《指导意见》第七条第一款的规定,对于民事、行政一审案件,下级法院应当于当事人答辩期满后才能报请提级管辖,避免因出现当事人管辖权异议、指定管辖、移送管辖等情形,在一审管辖权尚未确定时就启动提级管辖程序,影响审判工作正常开展。事实上,从司法实践看,审判组织一般在答辩期满后,才能初步了解案件基本事实和主要争议点,进而更客观、精准的判断是否适宜提级管辖。《指导意见》第七条第二款还对刑事一审案件的提级管辖期限作了特别规定,主要是基于刑事诉讼法司法解释第十七条第二款关于“至迟于案件审理期限届满15日以前书面请求移送”的要求。

    第二,按照《指导意见》第八条的规定,上级法院应当在编立案号之日起30日内完成审查,但法律和司法解释对审查时限另有规定的除外。这里的“法律和司法解释”主要指:1.行政诉讼法司法解释第七条,即对基层法院报请的关于行政一审案件提级管辖的请示,中级法院应当在7日内审核完毕;2.刑事诉讼法司法解释第十七条第二款,即基层法院报请的关于刑事一审案件提级管辖的请示,中级法院应当在接到提级管辖请示后10日内作出决定。需要注意的是,上述司法解释关于审查时限的规定,均仅适用于基层法院报请中级法院提级管辖的情况,涉及中级以上法院报请提级管辖的,上级法院的审查期限应当适用《指导意见》第八条的时限规定。

    第三,对于依职权提级管辖的案件,上级法院应当加强与下级法院的沟通协调,结合本辖区审判实践,灵活建立依职权提级管辖案件的审查核实机制,认为案件应当提级管辖的,应当告知立案庭编立“辖”字号,直接作出决定提级管辖的法律文书后,按照《指导意见》第十一条规定的步骤开展相应工作。

    第四,按照《指导意见》第八条至第十条的规定,上级法院决定提级管辖的案件,不论是依报请还是依职权,均应经本院院长或者分管院领导批准。上级法院不同意提级管辖的,应当在相关法律文书中载明理由和分析意见。

    (五)关于案件提级管辖的后续处理。《指导意见》第十一条至第十四条,对案件提级管辖后的工作程序进行了规定。实践中需要注意的是:

    第一,按照《指导意见》第十一条的规定,上级法院作出的决定提级管辖的法律文书,原则上应发至原受诉法院,由其代为完成相关的送达、通知等工作。下级法院在移交相关诉讼材料时,应一并移送当事人已经交纳的诉讼费,也可以将诉讼费退回并告知当事人向上级法院重新交纳。

    第二,按照《指导意见》第十二条的规定,上级法院决定提级管辖的案件,应当依法组成合议庭适用第一审普通程序审理。合议庭成员原则上由审查报请提级管辖请示或者决定依职权提级管辖的合议庭成员构成,即“谁提谁审”,这样有利于提升办案效率,防止程序空转。如果案件确有重大影响力,提级管辖后,原则上应由院庭长担任审判长。案件提级管辖后,原受诉法院已经依法完成的送达、保全、鉴定等程序性工作,上级法院可以不再重复开展。这里的“程序性工作”,是指原受诉法院已经开展的不涉及案件实体审理的辅助性工作,包括但不限于本条规定的内容。但是,因为案件审理客观需要等原因,为了更精准认定事实、适用法律,上级法院也可以重新开展上述工作。

    第三,按照《指导意见》第十三条的规定,中级法院、高级法院决定提级管辖的案件,应当报上一级法院立案庭备案。考虑到案件提级至中级或高级法院一审后,后续将由高级或最高法院二审,《指导意见(征求意见稿)》曾规定提级管辖应当经上一级法院批准,但各地法院普遍反映这样效率过低、于法无据,所以《指导意见》将“批准”改为“备案”。实践中,相关法院事前可以工作层面与上一级法院对应审判条线沟通,确保提级管辖的精准性、指导性。这里的“备案”是事后的,具体形式是:中级法院应当每月将本院提级管辖案件的基本案情、审理情况、规则意义、裁判效果,以报告形式报送高级法院;高级法院应当每月将本院和辖区中院提级管辖情况报送最高法院;以上报告均应附裁判文书。高级、最高法院立案庭收到报告和文书后,分送相关审判庭,以便进一步了解情况、开展指导。需要强调的是,按照最高人民法院2023年5月印发的《关于规范对下审判业务指导和民事、行政申请再审案件办理机制的通知》(法〔2023〕83号),各高级法院提级管辖的第一审案件,上诉至最高人民法院后,由本部相关审判庭审理,而不是相应的巡回法庭办理,这样有利于加强条线业务指导、统一法律适用。

    第四,按照《指导意见》第十四条的规定,在报请提级管辖的情况下,相应报请和审查处理期间应作扣除处理。这里的报请期间,是指自下级法院作出报请提级管辖请示的时间至上级法院编立“辖”字号的时间;上级法院审查处理期间,是指自上级法院编立“辖”字号时间至上级法院将是否提级管辖的法律文书送达下级法院的时间。依职权提级管辖的情况下,在上级法院审查期间,原受诉法院不得停止案件审限计算和案件审理。

    (六)关于民事、行政再审提审案件的一般要求。《指导意见》第十五条规定上级法院对下级法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定,认为符合再审条件的,一般应当提审,并明确了指令再审和指定再审的一般情形,即:(一)原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的;(二)对审理案件需要的主要证据,当事人因客观原因不能自行收集,书面申请法院调查收集,法院未调查收集的;(三)违反法律规定,剥夺当事人辩论权利的;(四)发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的;(五)当事人一方人数众多或者当事人双方均为公民的民事案件;(六)经审判委员会讨论决定的其他情形。上述情形并非《指导意见》重新创设,而是整合了最高人民法院之前印发的《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》(法释〔2015〕7号,以下简称《指令再审和发回重审规定》)第二条、《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》(法释〔2008〕14号,2020年修正,以下简称《审判监督司法解释》)第十八条的规定,适当兼顾了行政诉讼的案件特点。

    《指导意见》第十五条第二款在明确指令再审、指定再审的同时,强调“但法律和司法解释另有规定的除外”。这里的“司法解释另有规定”,主要指《指令再审和发回重审规定》第三条和《审判监督司法解释》第二十条中关于不得指令再审和应当提审的情形,主要包括:(一)原判决、裁定系经原审法院再审审理后作出的;(二)原判决、裁定系经原审法院审判委员会讨论作出的;(三)原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的;(四)原审法院对该案无再审管辖权的;(五)需要统一法律适用或裁量权行使标准的;(六)其他不宜指令原审法院再审的情形。

    (七)关于最高人民法院再审提审的特殊情形。《指导意见》第十六条第一款综合《试点实施办法》第十四条和《关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》(法释〔2021〕6号)第二条的规定,明确除法律和司法解释规定应当提审的情形外,最高人民法院应当裁定提审的6类情形:(一)在全国有重大影响的;(二)具有普遍法律适用指导意义的;(三)所涉法律适用问题在最高人民法院内部存在重大分歧的;(四)所涉法律适用问题在不同高级人民法院之间裁判生效的同类案件存在重大分歧的;(五)由最高人民法院提审更有利于案件公正审理的;(六)最高人民法院认为应当提审的其他情形。《指导意见》第十六条第二款进一步明确,最高人民法院依职权主动发现地方各级法院和专门法院生效裁判确有错误,并且符合前述6类特殊情形之一的,都应当提审,兼顾了依当事人申请提审和依职权主动提审的需要。

    实践中,同一个案件涉及的法律适用问题,可能同时符合前述第(二)(三)(四)项情形,届时根据具体案情,确定最为接近的一项情形作为依据即可,但在请示中可充分说明理由。需要注意的是,第(二)项中的“具有普遍法律适用指导意义”,是在《指导意见》第四条规定的“具有法律适用指导意义”标准上增加了“普遍”二字,强调案件所涉法律适用问题必须在全国范围内具有指导意义,而不仅仅局限于一省一市一县,实践中应当通过类案检索等方式全面准确把握。

    ⇨下转第六版

    ⇨上接第五版  

    (八)关于高级人民法院报请最高人民法院再审提审。实践中,一些案件的特殊性、复杂性、影响力在一审阶段没有显现,但经过两审终审后,到再审阶段才充分凸显,高级法院认为有必要报请最高法院提审。《试点实施办法》考虑到这一需要,在第十五条规定了高级法院报请最高法院再审提审的情形和程序。《指导意见》根据试点实践,将依高级法院报请提审作为再审提审的一种特殊类型。按照《指导意见》第十七条的规定,高级法院对于本院和辖区内法院作出的生效民事、行政裁判,认为适用法律确有错误,且属于第十六条第一款第(一)项至第(五)项所列情形之一的,经本院审委会讨论决定后,可以报请最高人民法院提审。实践中需要注意的是:

    第一,高级法院报请再审提审,不受原审法院层级和再审案件来源的限制。按照诉讼法相关规定,最高人民法院作为最高审判机关,如果发现生效裁判确有错误,有权提审任一层级法院的相关案件。高级法院报请再审提审,只是最高法院依职权提审案件的一个重要发现渠道。因此,相关生效裁判可以是中级法院作出的,也可以是高级法院本院作出的;可以是高级法院依申请再审的案件,也可以是依职权再审的案件;还可以是依检察机关抗诉或依检察建议再审的案件。

    第二,报请最高人民法院再审提审,应当以生效裁判确有错误为前提。高级法院首先应当依照法定程序,审查当事人的再审申请或可能存在错误的生效民事、行政裁判,认为确有错误,应当裁定再审的,才能作为报请再审提审的对象。换言之,高级法院首先应确定生效民事、行政裁判是否确有错误,再判断是否符合《指导意见》第十六条第一款所列的前5种情形,经本院审委会讨论决定后,才能报请最高人民法院提审。这样可以有效避免高级法院怠于行使再审审查义务,随意将案件“上交”,防止不当提升当事人再审司法预期,造成不必要的程序空转。

    第三,高级法院报请再审提审,应当制作书面请示。请示应当说明案件情况、报请理由、合议庭评议意见和审委会讨论意见等。案件报请最高人民法院再审提审的,原申请再审审查案件不得“终结”,但案件报请期间和审查处理期间可以从案件办理期限中扣除,期间起止时间计算规则与前文提级管辖审限扣除规则相同。

    第四,对高级法院报请再审提审的请示,由最高人民法院本部相关审判庭审查。之所以强调“本部相关审判庭”,是因为按照前述《关于规范对下审判业务指导和民事、行政申请再审案件办理机制的通知》,为加强对下统一指导,最高法院各巡回法庭不再办理民事、行政案件再审提审请示事项。案件提审后,也统一由本部相应条线的审判庭审理。

    (九)关于提级管辖、再审提审的保障机制。《指导意见》第二十一条至第二十四条针对试点运行过程中暴露出的问题,强化了提级管辖、再审提审的配套保障机制。实践中需要注意的是:

    第一,按照《指导意见》第二十一条的规定,上级法院可以通过以下8种渠道,主动发现需要提级管辖、再审提审的案件,即:(一)办理下级法院关于法律适用问题的请示;(二)开展审务督察、司法巡查、案件评查;(三)办理检察监督意见;(四)办理人大代表、政协委员关注的事项或者问题;(五)办理涉及具体案件的群众来信来访;(六)处理当事人提出的提级管辖或者再审提审请求;(七)开展案件舆情监测;(八)办理有关国家机关、社会团体等移送的其他事项。需要说明的是,现行法律暂未规定当事人对案件提级管辖的申请权,相关工作机制还有待继续探索完善,《指导意见》预留了探索空间,仅将之作为上级法院依职权主动发现和启动提级管辖的渠道之一。当事人直接向原受诉法院提出提级管辖申请的,相关法院应当认真研究、妥善处理。

    第二,从试点运行情况看,做好案件提级管辖、再审提审工作,需要上下级法院加强沟通、密切协同、良性互动,但归根结底还是要靠较高层级法院审判业务条线主动担当、统筹谋划,决不能把相关工作仅视为综合业务部门或下级法院的职责。一是激励考核方面,上级法院应当把提级管辖、再审提审案件的规则示范意义、对下指导效果、诉源治理成效、成果转化情况、社会各界反映等作为重要评价内容,统一纳入对各审判条线的绩效考核工作。二是监督指导方面,最高、高级法院可以重点依托各条线开展沟通交流、问题反馈和业务指导,高级法院应当结合辖区审判工作实际,细化明确提级管辖、再审提审案件的范围、情形和程序。例如,北京高院以问题清单形式,每季度向辖区法院发布有必要提级管辖的案件类型,并根据案件审理情况动态更新,起到良好指导效果,有效避免了无序提级和程序空转。三是成果转化方面,随着经济社会快速发展,一些纠纷类型新颖、涉及面广、敏感性强,暂时不宜以司法解释、司法指导性文件形式推动全领域治理,通过提级管辖、再审提审典型案件,可以采取“小切口”方式,逐案、逐项、分领域、分情形明确治理规则,依托个案裁判完善司法建议、调解指引,进而将具有规则确立意义、示范引领作用的裁判规则转化为司法解释、司法指导性文件、指导性案例。

    第三,根据全国人大常委会的工作安排,2023年8月将修改民事诉讼法,修正后的条文序号会做相应调整。考虑到《指导意见》将在民事诉讼法修改前印发,新法通过并实施后,《指导意见》及所附诉讼文书样式中引用的条文序号,应当统一对应修正后的民事诉讼法,不再以重新公布的方式调整。诉讼文书样式未涉及的文书类型,如案件提级管辖后对检察院、当事人的通知书等,各级法院可在现行刑事、民事、行政诉讼文书样本中查询并适用。

    (作者单位:最高人民法院)

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